Dopo il biennio 1796-1797 varrà la pena ricordare un altro periodo storico in cui Milano giocò un ruolo importante quale cantiere di progetti costituzionali. Avvenne pochi anni dopo. Il 14 giugno 1800 Napoleone sconfisse gli austriaci a Marengo in una memorabile battaglia. Da sette mesi era divenuto Primo Console della Repubblica Francese: il colpo di Stato del 18 Brumaio anno VIII (9 novembre 1799) lo aveva portato alla conquista del potere. L’Italia del Nord Ovest tornò sotto il dominio francese. La Repubblica Cisalpina fu ricostituita. In questo periodo, nel biennio 1800-1801, tra le autorità della Francia consolare e quelle cisalpine intercorse una serrata collaborazione per una riforma delle istituzioni che fosse in grado di restituire all’Italia quella stabilità geo-politica che era uscita gravemente compromessa durante il triennio repubblicano e la breve invasione degli austro-russi.
Quale utilità può rivestire quel periodo storico nel mondo di oggi? La Repubblica Italiana istituita da Napoleone nel gennaio 1802 apparteneva certamente a un costituzionalismo autoritario in cui, scomparso il principio della separazione dei poteri, tutto il peso della funzione politica era concentrato nel governo e nelle sue istituzioni tecnico rappresentative. A prima vista quella esperienza ha quindi ben poco da insegnarci. A un più attento esame, non si può negare tuttavia che quel periodo storico segnò il formarsi di una efficiente burocrazia di funzionari pubblici la cui dedizione alla causa dello Stato sarebbe stata rimpianta da almeno una generazione di uomini politici lombardi. Inoltre quegli ordinamenti, nonostante l’impianto autoritario che li informava, costituivano una variante del sistema rappresentativo che poté garantire la nomina agli uffici e alle cariche pubbliche di personale in larga parte preparato, reclutato in base al merito e alla competenza. Nella Costituzione francese dell’anno VIII il ricorso al popolo era limitato alla compilazione di liste di fiducia sulle quali un Senato conservatore avrebbe esercitato il diritto di elezione alle maggiori cariche della Repubblica.
Nelle parole dell’abate Joseph Emmanuel Sieyes – il padre del costituzionalismo autoritario di quegli anni, anche se il suo progetto non prevedeva la concentrazione del potere nella mani di una sola persona (Napoleone) come previsto dalla Carta del 1799 – quel sistema avrebbe risolto il problema della qualità della classe politica e dell’efficienza delle istituzioni spezzando la dipendenza che nelle democrazie parlamentari, fondate sull’elezione diretta delle assemblee, lega l’eletto al suo collegio elettorale nonostante il divieto del mandato imperativo. Nella Costituzione dell’anno VIII – e ancor più nel progetto di Sieyes – erano assai difficili fenomeni oggi diffusi come le clientele o la corruzione nella scelta dei funzionari e dei rappresentanti perché – avrebbe detto Sieyes – “nessuno deve essere nominato funzionario da coloro sui quali deve pesare la sua autorità”. L’abate aveva vissuto in prima persona la stagione della Rivoluzione francese e aveva toccato con mano quel clima drammatico di instabilità, corruzione e violenze che una concezione radicale della sovranità popolare aveva finito per provocare nel seno di uno Stato in profonda crisi politica. Il filtro costituito dalle liste di fiducia; la scelta dei funzionari e rappresentanti pubblici riservata a un Senato composto da tecnici e da alte personalità della cultura e della scienza; la divisione della funzione legislativa in più organi collegiali formati da personale competente, sottoposti alla direzione politica del governo rappresentante esclusivo dell’interesse pubblico: queste misure costituivano per Sieyes l’unica via per fondare un governo e una pubblica amministrazione rigorosamente impersonali, pienamente operativi, oggi diremmo sottratti agli interessi delle lobbies e degli interessi particolari che ostacolano il cambiamento e il progresso della società.
La situazione italiana nel 1800/1801
Nell’Italia tornata sotto il dominio francese non era più possibile imporre un ordinamento che replicasse quello rivoluzionario d’Oltralpe com’era avvenuto nelle repubbliche “giacobine” costituite durante il triennio 1796-99. Questo per due ragioni. Anzitutto occorre ricordare che metà della penisola si trovava sotto il dominio degli antichi sovrani: il papa era tornato in possesso dei suoi territori nel Centro Italia. I Borbone si erano ristabiliti al Sud dopo il crollo della repubblica partenopea. In secondo luogo la stagione del costituzionalismo “democratico giacobino” era finita. Napoleone l’aveva seppellita in Francia con la Costituzione dell’anno VIII e non aveva alcuna intenzione di riesumarla in Italia, checché ne pensassero i patrioti italiani.
Cessata la guerra, restava da gestire il resto dell’Italia centrale (la Toscana) e dell’Italia del Nord Ovest fino a Verona. Occorreva farlo senza farsi trascinare dalle ideologie o da modelli costituzionali estranei alla penisola. Napoleone in questo periodo seppe muoversi con spregiudicato realismo, guidato nell’azione politica dal fine esclusivo di stabilizzare la Francia mediante una cintura di Stati che fossero il più possibile accetti alle popolazioni.
Con il trattato di Lunéville, firmato il 9 febbraio 1801, Napoleone obbligò l’Austria a riconoscere la Repubblica Cisalpina, accresciuta ad Ovest dell’alto e basso novarese uniti nel dipartimento dell’Agogna. La Toscana, persa dagli Asburgo Lorena, divenne per volontà di Napoleone il regno di Etruria ceduto al figlio del duca di Parma, Ludovico di Borbone. Il ducato di Parma e Piacenza, tolto ai Borbone, passò sotto amministrazione francese. L’unica repubblica destinata a rimanere in vita per alcuni anni fu quindi la Cisalpina, che sarebbe stata “ribattezzata” Repubblica Italiana ai Comizi di Lione verso la fine del 1801.
Come organizzare il nuovo regime? Il patrizio milanese Francesco Melzi d’Eril (1753-1816), uomo assai stimato da Napoleone, riteneva che non dovesse esservi alcun ordinamento sia pur larvatamente democratico come quello francese basato sulla Carta dell’anno VIII. Riteneva opportuno introdurre una sorta di monarchia illuminata retta sull’autorità di Napoleone, il cui governo avrebbe operato con l’aiuto di collegi rappresentativi composti di proprietari scelti in base alla loro ricchezza immobiliare. Era il principio di ascendenza fisiocratica in base al quale aveva diritto di partecipare alla gestione dello Stato solo chi possedeva come privato cittadino una parte del suo territorio sulla quale pagava l’imposta fondiaria. In assenza di un’opinione pubblica e di uno spirito nazionale, l’Italia cisalpina secondo Melzi poteva essere modernizzata solo da un governo la cui azione riformatrice fosse in continuità con la stagione dell’illuminismo asburgico che aveva dato i suoi frutti migliori nella Toscana e nella Lombardia del secondo Settecento. Teniamo presenti queste idee anti-democratiche di Melzi perché ad esse Napoleone avrebbe finito per ispirarsi in misura significativa tra il 1801 e il 1804.
Il progetto della Consulta legislativa cisalpina
Nei mesi che precedettero i Comizi di Lione furono presentati a Bonaparte diversi progetti di costituzione. Il primo fu elaborato dalla Consulta legislativa cisalpina, un collegio composto da 41 membri istituito nell’agosto del 1800. Questo piano riprese con alcune modifiche i lineamenti della Costituzione francese dell’anno VIII: furono previste liste di fiducia ove al popolo, mediante suffragio universale, era riconosciuto il solo diritto d’inserire le persone a lui gradite per i vari uffici della Repubblica. I cittadini di un circondario comunale avrebbero inserito un decimo di essi in una lista da cui sarebbero stati scelti i funzionari e ufficiali pubblici locali. I cittadini compresi in queste liste comunali avrebbero iscritto a loro volta un quinto di essi nella lista dipartimentale (provinciale) dalla quale sarebbero stati scelti i funzionari per le istituzioni di quel livello. I cittadini compresi nelle liste dipartimentali avrebbero indicato a loro volta un terzo di essi in una lista nazionale per le più alte cariche della Repubblica. Il diritto di eleggere i candidati da queste liste “di derivazione popolare” sarebbe spettata al governo e, per gli organi costituzionali previsti nel progetto, da una Camera elettorale composta da membri inamovibili e a vita, la cui età doveva essere di almeno 40 anni. Si trattava insomma di una democrazia “filtrata” in base alla quale gli elettori, lungi dall’essere chiamati ad eleggere direttamente i loro rappresentanti nelle assemblee, avrebbero indicato in tre gradi di scrutinio una rosa di candidati entro la quale chi era già in carica avrebbe operato la sua scelta in via definitiva.
In realtà, l’obiettivo della Consulta consisteva nel fondare un regime in cui la classe politica cisalpina allora al potere – animata in molti casi da ideali democratici e nazionali – avrebbe governato con Napoleone al fine di controllarne l’azione e dirigerla ai suoi fini. Difatti, era facile intuire che i membri della Camera elettorale sarebbero stati gli stessi uomini che governavano a Milano in quel torno di tempo. Inoltre, diversamente da quanto era previsto in Francia dalla Costituzione autoritaria dell’anno VIII, nel progetto della Consulta il Presidente della Repubblica (verosimilmente Napoleone) sarebbe stato ingabbiato in un governo composto da otto senatori scelti dalla Camera elettorale e non revocabili dal Presidente stesso. Il Presidente non avrebbe potuto licenziare i funzionari di sua nomina senza l’assenso della Camera elettorale. La forma di Stato restava unitaria mentre la forma di governo costituiva una lieve modifica dell’ordinamento autoritario francese che concentrava il potere nel Primo Console.
I progetti federali elaborati dai giuristi francesi
Altri due progetti – uno per l’Italia del Nord Ovest, l’altro per la Repubblica Cisalpina – furono presentati a Napoleone. Redatti entrambi in lingua francese, il secondo – quello relativo alla Cisalpina – venne scritto con ogni probabilità dal ministro degli esteri Charles Maurice Talleyrand Périgord (1754-1838). Entrambi erano informati secondo un principio federale teso a recuperare, adattandolo al mutato contesto politico, lo storico pluralismo territoriale esistente nella penisola fin dal Medioevo.
Nel primo progetto la ricostituzione di alcuni antichi Stati – ricalcando addirittura nella conformazione dei confini i territori di vecchie Signorie feudali – rispondeva all’obiettivo di rendere il progetto ben accetto agli italiani facendo del loro particolarismo il perno dell’ordinamento costituzionale. Chi scrisse quel progetto pensava probabilmente che una confederazione di Stati nell’Italia del Nord Ovest avrebbe reso più accettabile il dominio francese, evidente nell’attribuzione di poteri autoritari a generali d’oltralpe inviati a governare questi piccoli Stati: Lucca, la repubblica di Genova, i principati di Correggio e di Piombino, i ducati di Parma, di Piacenza e l’antico Stato Landi nelle valli del Taro e del Cene. Questi Stati avrebbero formato una confederazione dell’Alta Italia sotto protettorato francese denominata: “Paesi liberi e uniti dell’Italia Superiore” di cui avrebbe fatto parte la Repubblica Cisalpina.
Il secondo progetto, centrato sulla Cisalpina, contemplava un ingrandimento della Repubblica che, oltre al Novarese, avrebbe inglobato l’antico ducato di Parma e Piacenza. Riformata in senso autenticamente federale, la Cisalpina avrebbe assunto il nome di “Repubblica degli Stati Uniti d’Italia” sul modello nordamericano o svizzero. Estesa a larga parte della pianura padana centro occidentale (il Veneto era sotto l’Austria e gran parte del Piemonte sarebbe stata annessa alla Francia nel 1802), la Repubblica doveva dividersi in quattro Stati, articolati in vasti circondari municipali dotati di autonomia amministrativa. Milano, elevata al rango di Città federale, avrebbe fruito di uno Statuto autonomo in quanto capitale della Repubblica. Quali erano questi quattro Stati federati? Lo “Stato del Nord Est” diviso nei sei circondari municipali: 1. Valtellina; 2. Bergamasco; 3. Bresciano; 4. Mantovano e parte del Veronese (quella ad occidente del fiume Adige perché la parte orientale della città e della provincia erano sotto dominio austriaco); 5. Cremonese; 6. Cremasco. Lo “Stato del Nord Ovest” con i suoi quattro circondari: 1. Nord Milanese; 2. Sud Milanese; 3. Novarese; 4. Parte del pavese. Lo “Stato del Sud Est” con i quattro circondari: 1. Polesine di Rovigo; 2. Ferrarese; 3. Bolognese; 4. Romagna. Lo “Stato del Sud Ovest” con i quattro circondari: 1. Piacentino; 2. Parmense; 3. Ducato di Reggio; 4. Ducato di Modena.
Replicando in piccolo il modello autoritario tipico del costituzionalismo dell’anno VIII, in ogni Stato vi sarebbe stata una Consulta legislativa, composta da rappresentanti delle città e campagne (verosimilmente scelti dall’alto secondo il citato meccanismo delle liste di fiducia), che avrebbe assistito il governo locale nella elaborazione delle leggi valide per ciascun territorio; era prevista poi una Consulta amministrativa di nomina governativa incaricata di preparare i progetti di legge locale che il Provveditore, capo dell’esecutivo dello Stato, avrebbe sottoposto all’approvazione della Consulta legislativa. Il Provveditore, avrebbe esaminato ed approvato i regolamenti amministrativi proposti dalla Consulta amministrativa.
Il potere centrale cisalpino – le cui istituzioni avrebbero avuto sede a Milano – era costituito invece dal Podestà, dal Consiglio di Stato e dal Senato legislativo, i cui membri dovevano scegliersi secondo un criterio rigorosamente federale. Il Podestà, eletto dai Provveditori dei quattro Stati, avrebbe esercitato la funzione esecutiva; con il Consiglio di Stato avrebbe preparato i progetti di legge da sottoporre all’approvazione del Senato; avrebbe nominato i 12 membri del Consiglio di Stato scegliendone tre dalle amministrazioni di ciascuno dei quattro Stati della Repubblica. Il Senato era formato da 24 membri che le Consulte legislative dei quattro Stati avrebbero eletto in ragione di sei a testa.
A ben vedere, i tecnici francesi che avevano elaborato questo progetto di costituzione, lo avevano fatto per eliminare alla radice le rivalità e inimicizie insorte più volte tra cispadani e transpadani, tra modenesi, bolognesi e milanesi nell’assunzione delle cariche pubbliche. Tali inimicizie sarebbero sparite in una repubblica federale in cui l’esercizio delle funzioni pubbliche di ogni Stato sarebbe stato affidato a persone del luogo. In effetti, la scelta compiuta da Napoleone nel 1802 di confermare la forma unitaria della Repubblica, avrebbe finito per aggravare quel clima di tensione. Al crollo del regime napoleonico, tali dissidi sarebbero degenerati in violenze ed epurazioni nel corso della rivolta popolare del 20 aprile 1814 sulla quale mi sono soffermato in una monografia.
Napoleone non era probabilmente contrario ai progetti federali che gli erano stati presentati. Il suo interesse in quegli anni consisteva nella pacificazione e nella stabilità dei territori conquistati. In Svizzera ad esempio, nel 1803, non avrebbe esitato a “seppellire” la Repubblica Elvetica fondata su una forma di Stato unitaria e a fondare un regime federale con l’Atto di Mediazione che sancì la nascita di nuovi Cantoni quali il Ticino e San Gallo.
Nel caso dell’Italia cisalpina Bonaparte sottopose i progetti federali a Francesco Melzi d’Eril. Melzi era probabilmente la persona più ostile alla soluzione federale: a suo avviso la corruzione e le malversazioni esistenti nella Cisalpina per l’irresponsabilità di un governo a trazione democratica e giacobina sarebbero peggiorate in un regime federale perché ogni fazione avrebbe spadroneggiato sul territorio senza controlli. Melzi sostenne inoltre la sua opposizione per un’altra ragione, assai più convincente: nei paesi federali come l’antica Svizzera, l’antica Olanda o gli Stati Uniti d’America di fine Settecento i poteri pubblici erano diffusi sul territorio, deboli nella funzione politica perché ad essa sopperiva lo spirito d’indipendenza e il forte senso civico dei cittadini. Come poteva l’Italia essere ben governata in un regime federale quando erano i suoi stessi cittadini a mostrare una completa assenza di senso civico, di amor di patria?
Je m’étonné un peu, qu’en citant …les Suisses, les Hollandais, les Américains pour prouver la bonté du système fédératif, il soit échappé à l’auteur de ce projet, que ce n’est pas proprement de ce système, que les Peuples cités ont reçu une consistance et une force durable, mais que c’est bien plutôt la volonté prononcée de ces Peuples de sauver leur indépendance, qui a prêté une force à ce système par lui-même très fable, et bien plus faible encor s’il etoit imposé par force à un Peuple, qui n’en a ni l’envie, ni l’idée, et ne peur avoir un véritable sentiment d’une indépendance qu’il n’a jamais connue.
[Mi meraviglio come, nel richiamarsi agli Svizzeri, agli Olandesi, agli Americani per dimostrare la bontà del sistema federale, sia sfuggito all’autore del progetto che non è in foza di questo sistema di governo che i popoli citati hanno raggiunto un’esistenza durevole, ma al contrario è stata la ferma determinazione di questi popoli nel salvaguardare la loro indipendenza a rendere forte un tale sistema di per sé debole, e ancor più fragile se fosse imposto con la forza a un popolo sprovvisto del desiderio o della passione per un sentimento d’indipendenza che non conobbe mai].
[Francesco Melzi a Talleyrand, 16 maggio 1801 in U. Da Como (a cura di), I Comizi nazionali in Lione per la Costituzione della Repubblica Italiana, vol.I., Bologna, Zanichelli, 1934, pag.151. Nei volumi curati da Ugo da Como, ai quali si rinvia per approfondimenti, sono pubblicati i documenti di quel periodo contenenti i progetti citati in questo articolo].
Il progetto Roederer
L’ultimo progetto, quello elaborato dal giurista francese Pierre Louis Roederer (1754-1835), avrebbe costituito per converso il nucleo originario da cui sarebbe derivata la Costituzione della Repubblica Italiana napoleonica. Se la forma di Stato restava unitaria, la forma di governo presentava tratti di assoluta originalità rispetto alle proposte precedenti. Anche qui erano previste le liste di fiducia, che il popolo avrebbe compilato mediante quel sistema di filtri pensato per limitare fortemente gli effetti della legittimazione democratica. Il diritto di elezione tuttavia non sarebbe stato esercitato da una Camera elettorale come nella proposta della Consulta cisalpina. La scelta sarebbe spettata a tre Collegi vitalizi composti di 300 Possidenti, 200 Dotti e 200 Commercianti. Una nazione articolata in categorie professionali in base a un criterio legato al mondo dell’economia produttiva avrebbe scelto in via definitiva i membri delle istituzioni cisalpine traendoli dalle liste di fiducia popolari. A comporre il governo sarebbe stato un Presidente della Repubblica (Napoleone) e otto senatori per l’esercizio dell’amministrazione interna e internazionale. Il governo si sarebbe esteso ai Consiglieri di Stato per l’elaborazione dei progetti di legge da presentare al Corpo legislativo, i cui membri dovevano eleggersi dai Collegi elettorali.
I deputati cisalpini – Melzi in primis – si mostrarono moderatamente favorevoli a questo progetto, anche se non mancarono di esprimere la loro contrarietà su alcuni punti. Anzitutto criticarono la natura vagamente democratica del progetto di Roederer. A loro giudizio solo i proprietari terrieri avevano il diritto di eleggere i loro rappresentanti. Ad essere bocciate non erano solo le liste di fiducia popolari, il che era prevedibile visto il pessimismo e il rigido conservatorismo di Melzi. Veniva contestata l’introduzione dei collegi dei dotti e dei commercianti, due categorie professionali che non meritavano di essere considerate sullo stesso piano dei possidenti.
Napoleone respinse tali obiezioni, mostrando una maggiore sensibilità per le dinamiche sociali ed economiche della società italiana. Alla fine furono seguiti tuttavia i consigli “antidemocratici” di Melzi: vennero abolite le liste di fiducia di derivazione popolare, che in Francia erano operanti grazie alla Costituzione dell’anno VIII. Napoleone fece dei Collegi dei Possidenti, dei Dotti e dei Commercianti gli organi “primitivi” della sovranità nazionale (questo il tenore dell’articolo 10 della Costituzione del 1802). Su invito del governo, i Collegi avrebbero eletto, oltre ad alcuni collegi tecnici, anche le istituzioni rappresentative a livello comunale, dipartimentale (provinciale) e nazionale. Al Presidente della Repubblica (Napoleone) sarebbe spettata la nomina e la revoca dei ministri, nonché la formazione del consiglio legislativo, un collegio specializzato nei conflitti interni alla pubblica amministrazione. Questo consiglio avrebbe avuto altresì il diritto di voto sui progetti di legge elaborati dal Presidente stesso.
Ai Comizi di Lione la nascita della Repubblica Cisalpina, ora denominata Italiana, fu acclamata dai deputati accorsi dai vari dipartimenti, invitati da Napoleone in larga parte secondo il criterio dell’appartenenza alla corporazione economico professionale dei Possidenti, Dotti e Commercianti. Si trattava di un regime le cui contraddizioni non sarebbero tardate a manifestarsi in tutta la loro portata. Eppure, nonostante i limiti di uno Stato posto sotto il controllo della Francia consolare, la Repubblica Italiana dispose di un governo in grado di intraprendere le riforme economiche e sociali necessarie alla modernizzazione del Paese: questo grazie a una burocrazia efficiente, preparata, mossa all’azione unicamente dalla tutela dell’interesse pubblico.